Hesap Uzmanları Kurulu

A-HUK’un Kuruluşundan Önceki Vergi Denetimi

Ülkemizde vergi incelemesi, bir müessese olarak, 755 sayılı Kazanç Vergisi Kanunu’nun uygulamaya konulması ile birlikte, 1926 yılında başlamıştır. Temettü vergisinin uygulandığı daha önceki yıllarda, vergi; tahrir ve karineye dayandığından, vergi incelemesine ihtiyaç duyulmamıştır.

Kazanç Vergisi Kanunu’nun öngördüğü beyannamelerin incelenmesi görevi tahakkuk memurlarına verilmiştir. Böylece adı geçen memurlar, yurdumuzda vergi denetimi işini ilk üstlenen kanuni görevliler olmuştur.

Ancak, denetim yetkisiyle donatılan bu memurlar, mesleki bilgi ve ihtisası gerektiren, böyle bir görevi yerine getirebilecek formasyona sahip olmadıklarından, yapılan çalışmalar beklenilen sonuçları verememiştir. Bu nedenle sonraları, denetim işlerinde serbest muhasebecilerden yararlanılmış; bu kimseler, vergi incelemelerinde çalıştırılmışlardır. Bu uygulama, 2395 sayılı Kazanç Vergisi Kanunu ile 2430 Sayılı Muamele Vergisi Kanunu’nun kabul edilmiş olduğu 1934 yılında sona ermiştir.

Anılan kanunlarla beyannameli mükellef sayısı arttığından, vergi incelemeleri de önem kazanmış; bunun sonucu olarak da, kazanç ve muamele vergileri için ayrı ayrı olmak üzere, Kazanç Vergisi Hesap Mütehassıslığı ile Muamele Vergisi Hesap Mütehassıslığı adı altında ikili bir örgütlenmeye gidilmiştir. Sözü edilen mütehassıslar, vergi denetimi ile görevli yeni ve düzenli bir kuruluşun elemanları niteliğini kazanmışlardır.

Hesap Mütehassısları, kazanç ve muamele vergisi alanlarında devamlı olarak ve giderek sayısal artış göstermek suretiyle, ilkin İstanbul’da, sonraları da Ankara, İzmir ve Bursa’da olmak üzere, çalışmalar yapmışlardır.

Kazanç Vergisi Kanunu’nu değiştiren 3840 sayılı Kanunla, 1940 yılında Hesap Mütehassıs Muavinliği de ihdas olunmuştur. Başlangıçta ücretle çalıştırılan Hesap Mütehassısları sonradan, 4644 sayılı Kanunla, kadrolu olarak atanmışlardır. Ancak, mahalli karakterli olma ve Defterdarlıklar bünyesinde yer alma durumları devam etmiştir.

Kazanç ve muamele vergisiyle ilgili incelemeler yapan bu görevliler, çalışmalarını çağdaş vergi inceleme yöntemlerinden uzak ve daha ziyade şahsi bilgi ve tecrübelerine dayanarak yürütmüşlerdir.

B-Hesap Uzmanları Kurulu’nun Doğuşu

Türkiye’de büyük vergi reformunun başlangıç yıllarında, vergi denetiminin çok değişik bir açıdan ele alınması, bu işin inceleme tekniğini iyi bilen, dürüst, yüksek bilgi ve ihtisasa sahip, tarafsız elemanlardan kurulu bir örgütçe yapılması gerektiği anlaşılmıştır. Beyana bağlı vergi sistemine geçiş döneminde girişilen reformun başarılı bir şekilde gerçekleştirilmesini ve yurt çapında vergi denetiminin yeni bir açıdan ele alınıp organize edilmesini sağlamak üzere 28 Mart 1945 tarih ve 4709 Sayılı Kanunla Maliye Bakanına bağlı Hesap Uzmanları Kurulu kurulmuştur. Anılan kanunun gerekçesi, aşağıdaki cümlelerle başlamaktadır:[1]

Maliye Vekaletine bağlı olarak merkezde bir Hesap Mütehassısları Heyeti teşkiline dair olan merbut kanun projesi, bazı varidat kanunlarının bahşettiği selahiyete müsteniden takriben on seneden beri istihdam edilen hesap mütehassısı ve muavinlerinin esaslı bir teşkilata raptedilerek her bakımdan daha mazbut ve mümtaz bir hale getirilmelerindeki aşikar fayda ve zaruretten ve bu mevzuda Büyük Millet Meclisi ve encümenlerin de izhar edilen temennilerden ilham alınarak hazırlanılmıştır.”

Bir bölümü yukarıya alınmış bulunan kanun tasarısı gerekçesinde sözü edilen “Hesap Mütehassısları Heyeti”nin teşkil zarureti hiç kuşkusuz böyle bir heyete duyulan somut bir ihtiyacın sonucuydu. Nitekim bu gerekçe kaleme alınmadan yıllar önce, kamu yönetiminde uzman kadrolara duyulan ihtiyaç M.Kemal ATATÜRK tarafından da aşağıdaki cümlelerle ifade edilmiş bulunmaktaydı.[2]

“Vekiller ki mebuslardan oluyor ve olması lazımdır; bunların behemahal mütehassıs olması kaabil-i te’min değildir. Halbuki her şube-i idariyede esaslı ve çok vakıfhane tarz-ı hareket lazımdır…

Her vekaletin refakatinde bir hey’et-i mütehassısa bulundurmak lazımdır. Bu hey’et-i mütehassısanın vaz’iyyeti vekil kadar ve belki vekilden daha sağlam olmak lazım gelir.”

Kurul’un doğuşunu, kurucusu ve aynı zamanda 1950 Vergi Reformunun da mimarı olan Ali Alaybek, şu ifadelerle anlatmaktadır:[3]

“İdarenin beyannameli mükellefiyeti karşılamak bakımından maruz kalacağı müşkülata gelince, bu kendini daha ziyade beyannamelerin kontrolu işinde hissettirir. Hatta bu müşkülat sadece İdare ile olan bütün münasebetlerine de şamil olur. Bu sebeple vergi reformu, tatbik bakımından beyanname kontrolu işidir dense, mübalağa edilmemiş olur. Bunu bazı müellefler “vergi demek, tetkik ve kontrol demektir” şeklinde ifade etmektedirler.

Gelir vergisi rejimine geçildiği zaman, otuz bine yakın, beyanname bu rejimin gerektirdiği şekilde, yani bir taraftan mükellefler iz’aç edilmeden diğer taraftan da vergi zıyaına mahal verilmeden tetkik ve kontrol edilecek midir? İşte meselenin düğüm noktası buradadır.

Vergi tetkikatı sahasında eski teşkilatla ve eski çalışma metodları ile bugünün icaplarının yerine getirilmesi bittabi düşünülemezdi. Bunun için, bu mevzu vergiciliğimizin en önemli bir davası olarak ele alınmış ve bu sahada şimdiden cezri bir takım tedbirlere başvurulmuştur.

Vergi tetkiki işinin iki cephesi vardır. Birincisi tetkik elemanı yetiştirmek, ikincisi de, tetkik tekniğini tekemmül ettirmektir. Tetkik işinde çalışacak olan devlet memurunun diğer memleketlerdeki gibi mütebariz şahsiyeti olması şarttır. Bu memur bitaraf, ve geniş bir mesleki bilgiye sahip bir eksper olarak ve mükelleflerle olan münasebetlerinde ciddiyetle fakat aynı zamanda nezaketle hareket etmesini bilecektir.

Bizde bu tipte tetkik elemanı yetiştirilmesini temin için şu yollardan gidilmiştir:

4709 sayılı kanunla doğrudan doğruya Maliye Bakanlığına merbut “Hesap Uzmanları Kurulu” tesis edilmiştir.

Şunu da unutmamak lazımdır ki, bütün beyannamelerin her sene mutlaka tetkik edilmesi icap etmez. Tetkikatın muayyen bir metod dahilinde münavebe ile ve sondaj suretiyle yapılması, matlubu temin eder. Bundan başka, beyannamelerin büyük kısmı basittir ve tetkiki az zaman alır.

Tetkik tekniğine gelince, bunu tekemmül ettirmek için de şimdiden esaslı tedbirlere tevessül olunmuştur. Evvela beyanname tetkikatı büroda masa başında yapılan bir iş olmaktan çıkarılmış, bunun yerine mahallen tetkik, diğer bir tabirle “işletme tetkikatı” esası kabul edilmiştir. Bu esasa göre, Hesap Uzmanı mükellefin yanına gitmekte, kendisini tanımakta, müessesesini görmekte ve böylelikle tetkik edeceği mevzua daha iyi nüfuz etmek imkanını bulmaktadır.

Tetkik, yıllık mesai planlarına müsteniden yapılmakta ve sadece büyük şehirlere inhisar ettirilmiyerek, turne usuliyle memleketin diğer taraflarına da teşmil olunmaktadır.

Hesap Uzmanlarının faaliyetini tanzim ve tetkik usulünü islah bakımından alınan tedbirler içinde en mühimlerinden biri de “istihbarat arşivi” dediğimiz teşkilatın vücuda getirilmesidir.

Menbada malumat toplamak (İnformation at the source) ve bunu vergi tetkikatında kıymetlendirmek, modern vergi tetkikatının kuvvetli mesnedini teşkil etmektedir. Bu malumat olmaksızın, bugün vergi tetkiki yapılamaz.

Yukarıki izahatla göstermek istedik ki, vergi reformunun en çetin davası olan beyanname tetkiki işi, tetkik elemanlarının (formation) u ve tetkik tekniğinin tekemmül ettirilmesi bakımlarından çözülemiyecek bir mesele değildir.

Türkiyenin 200 ila 300 kadar namuslu ve ehliyetli tetkik elemanı yetiştirememesi ve tetkik işini yoluna koyamaması, açık söyliyelim, çok acı bir şey olur.

Maliye Bakanlığı vergi reformunun tahakkukunu beklemeden vergi tetkiki işini, yukarıda izah edilen esaslar dairesinde, halletmeğe koyulmuş ve bu vadide epey mesafe katetmiş bulunmaktadır.

Tamamen objektif bir görüşle bu sahada elde edilen neticelerin müsbet ve ümit verici olduğunu da şimdiden söyliyebiliriz.

Vergi mürakabesinden ve bunun organizasyonundan bahsederken, mühim bir noktaya daha temas etmek isteriz. Vergi tetkikatından maksat nedir? İşte yeni vergicilik devresine girerken bunun da iyice anlaşılması iktiza eder.

Vergi mürakabesi diğer bir tabirle vergi revizyonu, sadece vergi kaçakçılığı yapanları bulup meydana çıkarmağa yarayan, yani (detektiv) maksadı olan bir faaliyet değildir.

Hadisenin böyle dar bir zaviyeden mütalaa edilmesi, bugünün telakkilerine ve icaplarına uygun düşmez. Revizyonun asıl gayesi, kaçakçılık arayıcılığından ziyade, kaçakçılığa mani olmaktır. Bu itibarla vergi mürakabesinin daha ziyade (prevantif = önleyici), tenvir, islah ve terbiye edici tesirleri üzerinde durmak ve bu suretle bu işin tatbikattaki manasını ve faydasını, bulunan matrah farklarının fazlalığında değil, bilakis vergi ziyaının sureti umumiyede azalmasında, vergilerin iyi ve doğru olarak tatbik edilmesinde, randımanlarının tedricen artmasında, memlekette vergi ahlakının yükselmesinde aramak lazımdır.

İşte yeni Hesap Uzmanları teşkilatı kurulurken, 25 senelik tecrübeler de göz önünde tutulmuş, vergi revizörleri, sadece bir (matrah farkı arayıcısı) olmaktan çıkarılmış ve vergi tetkik ve mürakabesi işi yeni ve yapıcı bir zihniyetle organize edilmeğe çalışılmıştır.”

Türk vergi sisteminin geliştirilmesinde ve modern hale getirilmesi için yapılan reform çalışmalarında, HUK’un rolü her aşamada ağırlıklı olarak varolmuştur. HUK’un doğuşu ile birlikte Türk vergiciliğinde reform niteliği taşıyan 1949-1950 yenilikleri, 1961 vergi reform çalışmaları HUK’un büyük katkılarıyla gerçekleştirilebilmiştir.

C-Hesap Uzmanları Kurulu’nun İdari Yapı

Hesap Uzmanları Kurulu merkezde bir Kurul Başkanı’nın yönetiminde, Baş Hesap Uzmanları, Hesap Uzmanları ve Hesap Uzman Yardımcıları’ndan oluşmaktaydı. Kurul´un merkezi Ankara idi.

Hesap Uzmanları’nın ülke çapındaki mesleki faaliyetleri, devamlı ve geçici inceleme yerleri esasına göre düzenlenmişti. Hesap Uzmanları gerek devamlı gerekse geçici inceleme yerlerinde ekip halinde veya tek başlarına çalışırlardı.

Devamlı inceleme yerleri Ankara, İstanbul ve İzmir Gruplarıydı. Grup, bir Grup Başkanına bağlı olarak devamlı inceleme yerlerinde teşkil edilen çalışma ünitesinden oluşmaktaydı. Grup Başkanı ve gruba dahil Hesap Uzmanları, HUK Başkanlığı’nca belirlenirdi.

Geçici inceleme yerlerindeki faaliyetler ise turne esasına göre düzenlenirdi. Turne yapılacak geçici inceleme yerleri ve buralarda görevlendirilecek Hesap Uzmanları yıllık “Genel Çalışma Planları” ile belirlenmekteydi.

Grup oluşturulmayan yerlerdeki Hesap Uzmanı topluluğuna “Ekip” denirdi. Ekiplerde işlerin düzenlenmesi ve yürütülmesi ekip kıdemlisi tarafından sağlanırdı. Ekip kıdemlisi, Grup Başkanına ait görevleri yerine getirirdi.

Gruplar veya ekipler içinde veya dışında, belli bir konu üzerinde inceleme veya soruşturma yapmakla görevlendirilen birden fazla Hesap Uzmanı, bir komisyon oluştururlardı. Komisyon çalışmaları Hesap Uzmanları tarafından birlikte yürütülür ve Komisyona kıdemli Hesap Uzmanı başkanlık ederdi.

D-Görev ve Yetkiler

Hesap Uzmanları Kurulu’nun statüsü ile görev ve yetkileri, kuruluş kanununun yanı sıra 12.12.l983 gün ve 178 Sayılı “Maliye Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” ve bunu değiştiren 207 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 08.07.l970 tarihli Resmi Gazete’de yayınlanan HUK Yönetmeliği’nde belirlenmişti.

Kuruluş Kanunu uyarınca Hesap Uzmanları Kurulu’nun asli görevi, gelir kanunlarının emrettiği mükelleflerin hesaplarını incelemek ve Maliye Bakanı tarafından lüzum görülecek etüdleri yapmaktı. Kurul, 66 yıllık çalışma döneminde asli görevi olan vergi denetimini büyük işletme esasına göre üst seviyede ve Türkiye çapında planlamış ve gerçekleştirmiştir.

Kurulun belirtilen görevi yanında özel bilgi ve ihtisası gerektirmesi nedeniyle çeşitli Kanun, Kararname ve Bakanlık Makamı’nın onayları ile üstlendiği görevler ana başlıklar halinde aşağıda gösterilmiştir.

•    Karaparanın Aklanmasının Önlenmesine Dair Kanun, Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Kanun, Sermaye Piyasası Kanunu, Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu, Bankalar Kanunu, Sigorta Şirketlerinin Kuruluş ve Murakebesi Hakkında Kanun, Ödünç Para Verme İşleri Hakkında Kanun, Dernekler Kanunu ve Sendikalar Kanunu hükümlerine göre yürütülen mali incelemeler yanında; İktisadi Devlet Teşekkülleri, Kamu İktisadi Kuruluşları ve Vakıflara ilişkin vergi ve kambiyo denetimlerini yapmak,

•    Devlet gelirleri politikasının oluşturulması ile ilgili çalışmalara katılmak, vergi sistemi ve tekniğinin geliştirilmesi, uygulamalardaki tereddüt ve aksaklıkların giderilmesi ile ilgili Kurul’un yetki ve görev alanına giren diğer konulardaki mevzuat ve uygulama ile ilgili etüd ve araştırmaları yapmak ve tekliflerde bulunmak,

•    Kurul mensuplarının vergi mevzuatı ile ilgili eğitim ve öğretimi yanında Bakanlıkça gerekli görülen konularda, kamu personelinin eğitimi ve mükelleflerin aydınlatılması amacıyla açılacak kurs, seminer ve konferanslara katılmak ve danışma hizmetlerini yürütmek,

•    Çeşitli fakülte ve yüksekokullar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarından gelen öğretim görevlisi, danışman ve uzman taleplerini Bakanlık Makamının uygun göreceği şekilde karşılamak,

•    Bakanlık Makamınca gerekli görülecek her türlü etüd, inceleme, araştırma ve soruşturma işlerini yapmak.

Özetle Hesap Uzmanları Kurulu ağırlıklı olarak ekonomik içerikli dış kamusal denetim fonksiyonunu üstlenmiş bulunmaktaydı. Sürdürülen denetimle bir yandan kamu finansmanının reel kaynaklardan sağlanmasına yardımcı olunurken, diğer yandan da yapılan incelemelerden elde edilen sonuçlarla uygulanan ekonomik ve mali tedbirlerin etkinliklerinin ölçümlenmesine ve bu sonuçların idarece değerlendirilmesi suretiyle de alınacak genel ekonomik kararlarla ilgili verilerin toplanmasına yardımcı olunmaktaydı.

Bir okul niteliğindeki Hesap Uzmanları Kurulunun eksikliği sonsuza dek hissedilmeye devam edecektir.

HESAP UZMANLARI KURULU KURULMASINA ve MALİYE BAKANLIĞI MERKEZ ve İLLER KADROSUNDA BAZI DEĞİŞİKLİKLER YAPILMASINA DAİR KANUN

Kanunun Numarası: 4709 – Kabul Tarihi: 28.03.1945

(05.04.1945 Tarih ve 5974 Sayılı Resmi Gazete’de Yayımlanmıştır)

MADDE-1: Gelir kanunlarının emrettiği ödevliler hesaplarını incelemek ve Maliye Bakanı tarafından lüzum görülecek etüdleri yapmak üzere merkezde bir başkanın idaresi altında Müşavir Hesap Uzmanı, Hesap Uzmanı ve Hesap Uzman Muavinlerinden toplu bir (Hesap Uzmanları Kurulu) kurulmuştur.

MADDE-2: Hesap Uzmanları Kurulunun bu kanuna bağlı cetvelde gösterilen kadroları 4644 sayılı Kanuna bağlı (1) sayılı cetvelin Maliye Bakanlığı kısmına eklenmiştir.

MADDE-3: Hesap Uzman Muavinliğine tayin edilebilmek için Memurin Kanununun 4’üncü maddesinde sayılı şartlardan başka:

A) Görevin gerektirdiği nitelikte olmak,

B) Yüksek İktisat ve Ticaret Okullarını, İktisat ve Hukuk Fakülteleriyle Siyasal Bilgiler Okulunun veya bunlara eşitliği Maarif Bakanlığınca kabul olunan yabancı bir okulu bitirmiş olmak,

C) Yapılacak müsabaka imtihanında başarı kazanmak,

D) Gireceği imtihanın açıldığı yıl Ocak ayının ilk gününde 35 yaşını bitirmemiş olmak gereklidir.

MADDE-4: Üçüncü maddeye göre Hesap Uzman Muavinliğine tayin edilenler, üç yıl Hesap Uzmanları yanında staj gördükten sonra yapılan yeterlik imtihanını kazanırlarsa Hesap Uzmanlığına tayin olunurlar.

Bakanlıkça, olgunlukları bu süreden daha evvel kabul edilen Hesap Uzman Muavinlerine başlıbaşına hesap inceleme yetkisi verilebilir.

Üçüncü maddenin (A) ve (B) fıkralarında yazılı nitelikte bulunup da iş ve görevleri bakımından Hesap Uzmanlığı yapacak durumda olanlar imtihanla doğrudan doğruya Hesap Uzmanlığına tayin edilebilirler. Bunlar hakkında 3656 sayılı kanunun 6’ncı maddesi hükmü uygulanır.

Herhangi bir derecede bulunan Maliye Müfettiş ve Muavinlerinin, eşiti derecedeki Hesap Uzmanlık veya Muavinliğine imitihansız olarak tayinleri caizdir. Ancak bu şekilde Hesap Uzman Muavinliğine tayin edilenler yukarıda adı geçen yeterlik imtihanından geçirilirler.

Hesap Uzmanları Kurulu Başkanında Hesap Uzmanı sıfat ve yetkisi de vardır.

MADDE-5: Gelir kanunlarının kendilerine verdiği görev ve yetkilerden başka aynı kanunların müesseseler, ödevliler ve kişiler Hesaplarında yapılacak incelemeler hakkında Maliye Müfettişlerine ve Muavinlerine, Defterdarlar, Gelir Müdürleri, Kontrolörleri ve Kontrol Memurlarıyle Gelir Memurlarına verdikleri yetkileri Hesap Uzmanları veya Muavinleri de kullanırlar.

MADDE -6 : (24.05.1963 tarih ve 230 sayılı Kanunun 2. Maddesiyle değişik)

Hesap Uzmanlarına görev, Kurul Başkanlığınca veya Başkanlığın yetkili kılacağı diğer Hesap Uzmanları tarafından verilir.

İncelenmesi yalnız Hesap Uzmanlarına bırakılacak vergileri ve bunların yerlerini Maliye Bakanlığı belli eder. Bu suretle belli edilen yerler dışında devamlı veya geçici bir şekilde Hesap Uzmanı kullanılması, o yer memurlarına kanunların verdiği inceleme ve yöntem yetkilerini kaldırmaz.

MADDE-7: Kendilerine tayin olunan bölge merkezleri dışında vazife gören Hesap Uzmanları ve Muavinlerinin yevmiye ve harcırahları 999 sayılı kanuna göre Hesaplanır.

MADDE-8: 4644 sayılı kanuna bağlı (1) sayılı cetvelin Maliye Bakanlığı kısmının (kazanç ve muamele vergileri Hesap Mütehassısları) başlığı altındaki kadrolar kaldırılmıştır.

MADDE-9: 2395 sayılı Kanunun değiştirilmesine dair 3840 sayılı Kanunun 15’ inci ve 3843 sayılı Kanunun 85’inci ve 4286 sayılı Kanunun 8’inci maddeleriyle diğer kanunların bu kanuna uymayan hükümleri kaldırılmıştır.

GEÇİCİ MADDE-1: Bu kanunun yayım tarihinde Baş Hesap Uzmanlığı, Müşavir Uzmanlık, Hesap Uzmanlığı ve Muavinliklerinde bulunanlardan yeterli görülenler dereceleriyle Hesap Uzmanlık veya Muavinliklerine tayin olunabilir. Bunların 4644 sayılı Kanunla tanınan hakları saklı tutulur.

Bunların halen bulundukları görevlerde geçirdikleri süre, yükseltilmelerinde ve stajlarında hesaba katılır.

GEÇİCİ MADDE-2: Hesap Uzmanı yetiştirilmek üzere Yüksek İktisat ve Ticaret Okullarında beş ders yılı için her ders yılında (50) olmak üzere (250) öğrenci okutmaya Maliye Bakanı yetkilidir.

Bu öğrencilere yiyim ve giyim karşılığı olarak ayda (50) liradan (100) liraya kadar para verilir. Bu paralardan hiç bir vergi alınmaz ve kesinti yapılmaz ve bunlar borç için haciz edilmez. Okulu bitiren öğrenciler bu kanunun üçüncü maddesi hükümlerine bağlıdır.

MADDE -10: Bu kanun 29 Mayıs 1945 tarihinde yürürlüğe girer.

MADDE -11: Bu kanunu Bakanlar Kurulu yürütür.